2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部委公布通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收（简称“归税”）。这一工作先试点后推开，自2021年7月1日起，在河北、青岛等7个省份和计划单列市试点，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

　　在疫后经济艰难恢复、国内财政压力普遍增大的背景下，四项非税收入“归税”的政策引发了各界的关注。一个重要原因是，该政策涉及到国有土地使用权出让收入的收取方式变化。而地方关注的焦点之一便是：此次调整对于地方财政有何影响？

　　其实，非税“归税”对地方财政的影响很小。在分税制改革后，土地出让收入成为地方政府重要的收入来源。2020年，以税收为主的地方一般公共预算本级收入10.01万亿元，同比下降0.9%，而纳入政府性基金管理的土地出让收入则增长15.9%，达到8.41万亿元。如果中央动了这块奶酪，对地方无疑将有很大影响。安邦研究人员要强调的是，舆论关于中央上收地方的土地出让金的说法是错误的。四部委通知明确指出，“土地出让收入等四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。这意味着，四项非税收入“归税”只是改变征收流程，土地出让收入仍归地方，纳入政府性基金管理。相关收入“归税”对地方的影响，主要体现在征管将比现在严格规范，地方腾挪的空间可能显著减少，收支要按照预算管理的相关规定操作。简单说，钱仍归地方，但用钱、管钱更加严格。比如，地方政府违规返还土地出让金的做法，将会受到抑制。

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　　值得提出的是，虽说本次非税“归税”调整对地方政府进行土地财政的影响是“有惊无险”，但地方政府也要注意，土地财政在如今中国经济结构调整的大趋势之下终究不是长久之计。确实，对一些土地财政占比高的地方政府来说，土地出让金下降的确可能造成地方财政上的困难，但这是时势使然，也是未来发展的方向所在。靠卖地收入可以谋一时，不可谋长远。相关地方与其担忧土地出让金下降，不如多设法发展其他产业，挖掘新的经济创新发展模式，降低自身对土地出让金的依赖。

　　“十三五”期间，中国整体经济处在从高速增长转向稳健的调整中。反映在城市经济发展上，有几个特点：

　　1.工业发展放缓，尤其是制造业的发展，在要素成本上升、制造业对外转移、人口老龄化等多种原因下，制造业在很多城市下滑，二产在经济中的占比减小。

　　2.城市经济对房地产和土地财政的依赖加大，虽然在“房住不炒”的原则下国内持续进行调控，但从广义来看，城市经济与土地财政的关系依然密切，关联度太大，没有出现结构性的变化。

　　3.经济的服务化程度提升，服务业在城市经济中的占比普遍升高，很多城市甚至将第三产业的经济占比提高作为政绩来考核。

　　上述转变在全国经济和城市经济中都在普遍发生，成为中国经济过去五年的主要趋势之一。虽然这些变化可以理解为是中国经济结构调整的一部分，是新旧动能转换的必经之旅，但不可忽视的是，中国经济的“脱实向虚”也随之发生，而且增势凶猛。当众多城市尝到了搞土地财政、玩资产游戏的甜头后，很难主动戒掉这种“毒瘾”。此外，中国的金融业也加入到资产游戏之中——要么为房地产推波助澜，要么创造出许多金融资产游戏，与实体经济的“两张皮”越来越远。

　　经济脱实向虚在短期内的确让人感觉很爽，靠着信用扩张，靠着资产增值，不用太多的研究与开发，无需费劲去搞实业领域的“硬创新”，不用坐冷板凳去搞辛苦的基础研究，就能在短时间内迅速地发财致富，“甜蜜的泡沫”让人流连忘返，甚至在国内成为被推崇的商业文化。然而，对于身为“世界工厂”的中国来说，经济脱实向虚的毒害甚大，有着自毁根基的破坏性作用。

　　当全球化处于顺境时，世界是平的，国家之间是开放的，全球贸易、全球投资、全球知识分享、金融资源全球流动，似乎没有太大的障碍。但当全球化处于逆境时，当地缘政治博弈重新在国家之间树起高墙时，我们才发现世界原来并不平坦，而是充满崎岖。这时候，掌控着技术源头的美国一发狠，还真就掐住了中国很多科技产业的脖子。新冠疫情为全球经济与地缘政治提供了独特的试验场，当全球化引以为傲的供应链受到冲击时，各国的产业链顿时陷入混乱之中；当地缘政治因素高度干预经济活动时，许多缺乏产业优势的国家常常面临着非常被动的局面。

　　不过，在中国经济脱实向虚的大潮中，也有部分地方逆流而行，抵抗住了土地财政的诱惑，紧抓实体经济，紧抓现代制造业，在“十三五”期间比较成功地实现了经济结构的转型。当中国经济近两年遭遇逆全球化、地缘政治博弈、新冠疫情等多种冲击时，这些中国城市经济发展中的“少数派”，就展现出它们对于冲击的抵抗力。

　　改革开放以来，松江区从农业大县转型为工业大区，工业产值一度占到上海的1/7，进出口额占到上海的1/5。但松江*一波工业大发展后来遇到瓶颈，产业能级不高，传统动能式微，以代加工为特征的工业结构面临转型压力。这种背景下，背靠大上海的松江区也转向了土地财政，房地产搞得风生水起。“十二五”期间，房地产税收一度占到松江地方财政收入的近50%。

　　不过，松江区没有顺着这种潮流往下走（没有随大流）。从2016年开始，松江区开始大刀阔斧地推进转型，试图以“改革辟路”姿态走出一条新发展之路。

　　「 当时松江的商业建设用地能卖到每亩4000万元，但为了给发展现代工业保留空间，松江提出将建设用地转为工业用地，后者的价格只有每亩100万元。仅此一项，松江在账面上就“损失”了几百亿的卖地收入。但松江以这种做法，吸引了优秀的工业投资，为今后的经济发展奠定了良好的、可持续的产业基础。」

　　「搞房地产就像养公鸡，养鸡杀鸡，一锤子买卖；搞工业则是养母鸡，养鸡下蛋，长期受益。现在看来，养母鸡的路子完全走对了。」

　　松江的逆势转型收到了效果，从2016年开始，扭转了搞土地财政的模式，转向了发展现代制造业。经过5年多努力，松江区产业结构已经扭转，地方财政中的房地产收入从50%降到了25%，制造业占比则从26%-27%上升到约50%。

　　以制造业为主的产业结构，抗波动、抗风险能力较强，在疫情冲击下的2020年，松江区成为上海各区中*一保持经济正增长的区，财政收入贡献在上海排名第2，仅次于浦东新区。迄今，松江地方财政收入连续60个月保持正增长，“十三五”以来年均增长12.4%；地区生产总值*对量年均增长10.2%；工业固定资产投资年均增长35.3%；高新技术企业数量突破1755家，总量是“十二五”的3.7倍，全社会研发经费支出占地区生产总值比例达到4.32%。

　　表面上看，这是松江区在算小账和算大账问题上“拎得清”，实际上，要把想法真正落地，极不容易。既需要在吃透中央政策、认清产业发展和区域经济发展规律的基础上，前瞻性地做好战略谋划，“改革辟路”又需要在认定方向之后坚定执行，“创新求实、唯实唯干”。

　　安邦智库（ANBOUND）研究人员在实地调研中发现，松江区经过了5年多的扎实工作，已经打下了较好的基础，今后在面对全球和国内的复杂形势和变化时，相信松江区在经济结构和产业结构上也会表现出较好的适应性。

　　值得一提的是，松江是上海市的一个区级平台，做出了对长三角区域经济有支撑作用的工作。

　　·目前，以松江为发展支点构建的“G60科创走廊”，已发展为贯穿长三角三省一市、覆盖九座城市的跨区域合作平台。

　　·同时，G60科创走廊建设已经成功纳入国家“十四五”规划纲要。十四五”规划提出的要求是：“瞄准国际先进科创能力和产业体系，加快建设长三角G60科创走廊和沿沪宁产业创新带，提高长三角地区配置全球资源能力和辐射带动全国发展能力”。很显然，国家从支撑长三角一体化的角度，从国家先进科创能力和产业体系建设方面，对G60科创走廊建设提出了更高的要求，也意味着会带来更大的挑战。

　　中国经济面临的转型压力，对地方经济的创新意识和创新能力是不小的考验。有的地方在困难中观望，坐困愁城；也有的地方在主动创新，开拓转型。类似上海松江区的成功转型实践，相信可以为国内其他地区提供有益的创新发展案例。

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